Hvorfor har EU inntatt en så tilsynelatende tafatt holdning til avdemokratiseringen i Polen og Ungarn?
I skyggen av covid-19 forverres EUs demokrati- og rettsstatskrise.
Mens Polen og Ungarns høyrepopulistiske regjeringer benytter koronakrisen til å befeste sin makt, har Italias regjering og Tysklands grunnlovsdomstol gjort det vanskeligere for EU å håndtere de to «bakglatte» demokratiene.
Det hersker liten tvil om at demokrati og rettsstat er betydelig svekket i Ungarn og Polen de siste årene.
Begge er utsatt for EUs mekanisme under artikkel 7 i Unionens traktat for å irettesette medlemsstater som avvikler demokratiet, som kan føre til delvis suspendering av medlemskapet. Begge har falt på internasjonale demokratirangeringer. Freedom House klassifiserer Ungarn som «delvis fritt».
Avdemokratisering som EU-krise?
Avdemokratiseringen i Ungarn begynte etter at partiet Fidesz vant brakvalget i 2010. Med to tredjedels flertall kunne regjeringen egenhendig skrive en ny grunnlov, hvilket den raskt gjorde. Viktor Orbáns parti innførte tiltak som sikret sterk kontroll over statsapparatet, rettsvesenet, mediene, næringslivet og sivilsamfunnet, og sikret seg gjenvalg i 2014 og 2018.
Fem år senere fulgte Jarosław Kaczyńskis polske parti Lov og rettferdighet (PiS) entusiastisk i Orbáns «illiberale» fotspor. Men der Orbán valgte en forsiktig «påfugl-dans» med EU, med to skritt frem og ett tilbake, stormet PiS mer brutalt frem.
I desember 2017 åpnet EU-kommisjonen artikkel 7-prosedyren for første gang. Ungarn måtte vente til Europaparlamentet utløste artikkel 7 ni måneder senere.
Nå kan man kanskje spørre om avdemokratisering bør være et problem for EU?
Dobbel utfordring
Orbán og Kaczyńskis forsvarere hevder at suverenitet går foran liberaldemokratiske verdier. Selv en EU-stat må jo være fri til å følge sin egen nasjonale tolkning av hva «demokrati» egentlig er. Og tanken om at folkevalgte regjeringer bør kunne styre rettsvesenet, er de jo ikke alene om.
For EU utgjør dette en dobbel utfordring.
For det første er det fare for at rettssystemet som underbygger EU, faller sammen, og at EUs kjerneverdier blir så uthult at de mister all mening.
Den andre dimensjonen er geopolitisk: Orbán har trykket Russlands president Vladimir Putin til sitt bryst, både som samarbeidspartner og som forbilde. Begge landene ser til Kina.
Hvis president i EU-kommisjonen, Ursula von der Leyen, skal gjøre alvor av å lage en mer «geopolitisk» EU-kommisjon, er dette et problem.
Tafatt krisehåndtering
Hvorfor har da EU inntatt en så tilsynelatende tafatt holdning til avdemokratiseringen i Polen og Ungarn? Svaret har med både verktøy og politisk vilje å gjøre.
EUs viktigste redskap, artikkel 7, er som en «atombombe». Hensikten er avskrekking, ikke bruk. Terskelen er høy: For at EUs ministerråd skal vedta at det foreligger fare for brudd på artikkel 7, må fire av fem stater være enig. For å vedta at et land faktisk har brutt reglene, må alle de andre landene opptre enstemmig.
EUs andre virkemiddel er den ordinære prosessen for regelbrudd.
Kommisjonen påpeker problemet, og saken ender foran EU-domstolen hvis det ikke rettes opp. Men Kommisjonen bruker dette meget forsiktig. Et godt eksempel er senkingen av den obligatoriske pensjonsalderen for dommere i Ungarn. Kommisjonen behandlet saken som aldersdiskriminering, de avsatte dommerne ble kompensert, og Orbán fikk sine folk på plass.
Hovedproblemet er politisk vilje.
Dommeravsettelsessaken viser Kommisjonens tospor-strategi: Offentlig kritikk, men mild bruk av regelverket. En viktig faktor i Rådet og Parlamentet er Fideszs medlemskap i det Europeiske folkepartiet, som også Høyre og KrF er tilknyttet. Riktignok suspenderte den konservative partigruppen Fidesz i fjor, men det var et tvetydig kompromiss.
EUs krisehåndteringskapasitet og covid-19
Hvordan har koronakrisen svekkes EUs evne til å håndtere andre kriser?
Det har vært mye i mediene om manipulasjon av polske presidentvalg og om en ungarsk fullmaktslov som i praksis gir statsministeren ubegrenset makt i ubegrenset tid. At Fidesz og PiS utnyttet koronakrisen, kom ikke overraskende. Begge står nå styrket på hjemmebane.
Debatten om «koronaobligasjoner» i Roma er derimot en ny utvikling som legger et stort hinder i veien for EUs håndtering av Polen og Ungarn. I tilknytning til debatten om EUs nye syvårsbudsjett har Kommisjonen og flere stater presset på for at EU-midler bør knyttes til demokrati- og rettsstatsreglene.
Gitt at EU-støtte til Polen og Ungarn er i samme størrelsesorden som vår bruk av oljepenger, kunne nok dette ha en viss effekt. Men får Italia gjennomslag for betingelsesløse «koronapenger», blir det vanskeligere å knytte nye betingelser til andre EU-penger.
En mer overraskende utvikling kom da den tyske grunnlovsdomstolen i mai fattet et vedtak (i en sak om Den europeiske sentralbank) som satte den på kollisjonskurs med EU-domstolen. Budapest og Warszawa kastet seg over vedtaket for å bruke det som grønt lys for at nasjonale domstoler kan overprøve eller sidestille EU-regelverket.
Med mindre von der Leyen går til sak mot Berlin, kan terskelen bli høyere for å ta et oppgjør med Polen og Ungarn.
Tre mulige veier videre
Hvor går så EU? Ingen av de tre åpenbare alternativene er uten risiko.
Det første viderefører «påfugl-dansen». Kommisjonen later som den overvåker regelverket, Polen og Ungarn later som de etterlever det. Polens harde linje gjør dette vanskelig, men dansen kan fortsette i flere år. Spørsmålet er om dette undergraver EU, eller om systemet kan overleve det?
Alternativt kan EU konfrontere de to landene og gjennomføre artikkel 7-prosessene. Her er problemet ikke bare at det skal mye til for å få Polen og Ungarn «dømt», men at et slikt utfall kan presse en eller begge ut av EU. Frifinnelse ville bare gjøre undergravingsproblemet verre.
Tredje alternativ er en slags oppdemming, der avdemokratiseringstiltak får negative konsekvenser, for eksempel når det gjelder pengeoverføringer, med håp om at den politiske utviklingen i de to landene snur før eller senere. Inntil nå har dette vært det mest lovende alternativet. Koronakrisen har gjort det betydelig vanskeligere.